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海南自贸港将实行零关税,为何说这是一项制度创新而不仅

2020-06-11 08:55:12
海南自贸港将实行零关税,为何说这是一项制度创新而不仅仅是税收优惠?

[摘要]该方案的最大制度创新之处在于,为坚定不移将海南自由贸易港打造成为新时代对外开放的重要开放门户,努力推进贸易投资自由化便利化,首次提出“零关税”的税收制度。

作者:邬展霞

6月1日,我国政府出台了《海南自由贸易港建设总体方案》(以下简称《海南方案》)。该方案的最大制度创新之处在于,为坚定不移将海南自由贸易港打造成为新时代对外开放的重要开放门户,努力推进贸易投资自由化便利化,首次提出“零关税”的税收制度。这也成为贸易保护主义不断高涨的逆全球化浪潮中,又一抹亮丽的“中国红”。

“零关税”绝不仅仅是关税为零

《海南方案》明确指出“零关税”的内涵:“全岛封关运作前,对部分进口商品,免征进口关税、进口环节增值税和消费税。全岛封关运作、简并税制后,对进口征税商品目录以外、允许海南自由贸易港进口的商品,免征进口关税。”由此可见,“零关税”的实质内涵是“进口环节税制为零”,除目录所载明的进口商品以外,将原进口环节需要征收的关税、进口环节增值税、进口环节消费税将全部降为零,即是对整个进口环节税制的免征。

但“零关税”并非简单的税收优惠。对于部分受管制的目录商品仍然保持原进口环节关税、增值税和消费税,但其计征模式会有极大改进。现存的消费税按照价内税税率从1%-56%不等、增值税按照价外税征收的多种税率模式将一并简化,遵循“低税率、简税制”的原则,逐步迈向与高水平自由贸易港相适应的税收制度。可以说,本次的“零关税”制度,是自贸区税制体系的大变革,税制简化和税率降低,势必进一步降低企业的交易成本,并推动营商环境优化和贸易便利性的极大提高。

“零关税”背后的财税制度改革

与“零关税”制度创新相匹配的是自贸港的整体财税制度改革。

首先是直接税税负降低。包含企业所得税和个人所得税。“对在海南自由贸易港实质经营的企业,实行企业所得税优惠税率,对注册在海南自由贸易港并实质性运营的企业(负面清单行业除外),减按15%征收企业所得税;对符合条件的个人,实行个人所得税优惠税率,按照3%、10%、15%三档超额累进税率征收个人所得税。

其次是税种大踏步结构性改革。在简化税制降低企业遵从成本的同时,改革税种制度,降低间接税比例,实现税种结构简单科学、税制要素充分优化,总体目标是使自贸港区“税负水平明显降低”,以此促进企业国际贸易和投资的自由化水平。

税种的调整、兼并势必涉及中央和地方税收收入的分配。《海南方案》指出,要建立收入归属清晰、财政收支大体均衡”的制度体系,扩大海南地方税收管理权限。企业所得税、个人所得税作为中央与地方共享收入,销售税及其他国内税种收入作为地方收入;同时授权海南根据自由贸易港发展需要,自主减征、免征、缓征除具有生态补偿性质外的政府性基金,自主设立涉企行政事业性收费项目。

可以看出,支撑“零关税”制度创新的,是财税制度在海南自贸港区的整体大胆探索。除了间接税和直接税的全面简并、下调以外,也对强化地方政府治理能力的事权与财权的进一步匹配,设计了完整的财政保障框架。

“零关税”及相关制度的重要意义

第一,“零关税”及其配套制度是我国自贸港区制度建设的关键突破。

从法国13世纪的马赛自由贸易区出现以来,全世界约有3500个自由贸易区分布在135个国家和地区,其法律名称各异:自由区、自由贸易园区、自由港、自由贸易港区、自由边境区、保税港区等。世界海关合作理事会曾于1973年5月18日在日本京都召开税务会议,通过了《关于简化和协调海关业务制度的国际公约》即《京都公约》,给出自由贸易港区的统一定义为:“自由区指一国的部分领土,在这部分领土内运入的任何货物,就进口税及其他各税而言,被认为在关境以外,并免于实施惯常的海关监管制度。也就是说,“境内关外”应该是自由贸易港区税制的“本质特征”。由于我国特殊的税制体系,在原有自由贸易区内,虽可暂时免征关税等进口环节税收,但并不免征区内产生的增值税等各项其他属于“国境之内”的税收。而本次“零关税”带动的税制“简并”、“税率”降低,将直接大幅降低投资、贸易、劳动者的税收负担,迅速增强我国自贸港区税制的国际竞争力,为实现货物进出自由、投资自由、人员流动自由消除了税收障碍,海南港全面建成具有国际影响力的高水平自由贸易港将指日可待。

第二,“零关税”带来的税制改革符合自贸港区税制建设的国际惯例。

世界大多自贸区的基本规则是通过管理高效和税收优惠降低企业的交易成本从而吸引企业入驻。自贸区的运行特色因此与其税制设置紧密相关。由于各国经济和税制背景的差异,尽管按照《京都协议》的描述,各国自贸区总体呈现出“境内关外”的关税优惠共同税制特征,但在税制优惠的总体实践中仍然各具特色。

除了通常的关税豁免,其他税制优惠设计取决于一国本身的经济依赖性。如发达国家经济实力较强,对外向型经济的依赖性较弱,税收优惠相对较少;而发展中国家实力弱、吸引外资的目的性较强,税收优惠政策较多,并以公司所得税和个人所得税为主,个别国家还存在对流转税如消费税的豁免。因此,我国《海南方案》包含增值税、消费税、企业所得税、个人所得税的整体税收制度改革方案完全符合自贸港区税制优惠的国际惯例。

《海南方案》推出的“零关税”政策是我国税制创新的里程碑事件,该方案的执行必将在捍卫全球自由贸易、吸引和利用海外资本,引领亚太经济发展等方面发挥积极作用,并奠定海南自贸港在离岸贸易、离岸金融领域的重要领先地位。

(作者为上海对外经贸大学会计学院教授)